生态环境部部长黄润秋在《光明日报》发表署名文章
焦点头条2024-05-20
5月17日下午，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，国家发展改革委党组成员郭兰峰、国家发展改革委地区振兴司负责人王心同、司法部立法二局负责人胡庆美、财政部自然资源和生态环境司负责人邸东辉、国家统计局能源统计司司长胡汉舟介绍《生态保护补偿条例》有关情况，并答记者问。
国家发展改革委党组成员 郭兰峰：首先，感谢大家长期以来对生态保护补偿工作的关心、支持。
第一，全面贯彻落实习近平生态文明思想。大家都清楚，“生态兴，则文明兴”。生态环境是我们人类生存和发展的基础，也是关系社会、经济等方面的重大课题。我国地域辽阔，有960万平方公里，生态系统复杂多样，在国际上总体是偏弱的，生态承载力和环境容量都不太足，生态环境保护压力较大。当前，生态文明建设正处在压力叠加、负重前行的关键期。出台这个《条例》，建立完善的生态系统保护长效投入制度体系，有利于让生态保护主体吃下定心丸，全力保护青山绿水，也有利于提高各方面贯彻落实习近平生态文明思想的认识自觉和行动自觉。
第二，以习近平法治思想推进生态文明建设。大家都知道，生态环境是一个准公共产品或者公共产品，必然会出现“搭便车”现象。想要解决这个问题，我们可以采取一些政策激励的方式。比如谁来治理、就给谁钱，或者给一定的回报。当然，利用法治、条例来规范，让大家必须承担起这样的社会责任，也是我们出台这个《条例》很关键、很重要的一个考虑。同时，我们也想给社会一个预期，充分体现我们生态保护工作是持之以恒、久久为功的。不会生态环境好一点就放松，差一点就加力，要不断地、持之以恒地、毫不放松地推进这项工作。
第三，充分体现以人民为中心的发展思想。生态环境跟老百姓息息相关，生态产品是全人类的共同财富。进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对清洁的水、干净的空气等需求都十分迫切。但生态屏障区、生态脆弱区的地方财政，由于多种因素，相对较弱，没有能力去投入。同时，在这些区域生活的农牧民受保护生态环境的限制，工作岗位单一，收入偏低。在这种情况下，单靠这一地区的政府和老百姓来投入，显然不太够。所以，《条例》以补偿为纽带、以激励为手段，坚持生态富民、生态利民、生态为民，搭建起生态受益者和保护者之间的利益分享机制，让当地老百姓保护生态有益可得，激发全社会呵护生态环境的内生动力，将保护生态环境转化为全体人民的共同行动。
下面，我简要介绍《条例》的主要内容。《条例》一共6章33节。
大家可以看到，《条例》分三个方面：一个是财政纵向，就是中央财政转移支付;还有一个地区间横向补偿，也就是流域之间、区域之间的政府间补偿;还有一个方面是市场机制补偿。分这三篇，很清晰。
第一章开篇明义，首次明确界定生态保护补偿的概念。
第二章是财政纵向补偿，我们希望能够用法规的形式稳定保护投入的基本盘，也是突出有为政府的作用。因为生态环境是公共产品，政府理所当然是公共产品或者公共服务的提供者。这项工作在我国是历史最久的、涉及范围最广的、投入力度最较大的。《条例》用法律的形式，把这些投入固定下来，给社会一个稳定的预期。同时，也是对政府的一种约束，不是说想调就可以调的。另一方面，强化区域主体功能，将一些重点生态功能区、自然保护地纳入补偿范围。大家知道，这个是可以得到中央财政支持的，从而推动形成优势互补、分工合作、协同发展的区域格局。我在之前的新闻发布会上曾经讲过，大家都知道青海的三江源是长江、黄河、澜沧江，这些地方不太可能发展经济，没有经济就没有财税，老百姓就富裕不起来。但如果不保护三江源这个地方的水，我们的大江大河就没有干净水源。怎么办?就要采取补偿制度，而不是让它去发展经济，破坏生态环境。
第三章是地区间的横向补偿，重在加强区域治理联动，织密织牢保护合作网络。大江大河，还有很多湖泊，都是跨区域、跨流域的。应该讲，在实践工作中我们也充分感到跨流域治理是非常困难的，这也是一个世界性课题。这几年，流域相关的地方政府都在积极实践，探索出一个横跨各重点流域、纵贯省市县乡村的全方位、多层次横向补偿机制。我们就想把这些好的经验，用法律法规形式明确下来，上升为制度，在全国范围内推广。同时，我们在《条例》里面坚持问题导向，瞄准横向补偿存在的难点堵点问题，对症下药、靶向治疗，聚焦补偿协议签订、协议履行、纠纷解决等核心问题和关键环节进行规范。比如，两个省之间签了协议，到时候却不履行，这是《条例》要解决的关键问题。
第四章是市场机制补偿，重在发挥市场主体活力，发挥有效市场功能。应该讲，良好的生态环境是最公平的公共产品，需要全社会投入。各类企业、社会组织都是生态保护的重要力量，社会资金是政府投入的有益补充。《条例》遵循市场规律，明确提出了政府搭台、社会参与、市场运作的补偿路径，通过推进资源环境权益交易，促进生态产业发展，建立市场化运作的生态保护补偿基金等多元化方式，动员和汇聚各方面力量，实现生态产品需求和供给的精准对接，提高生态产品价值。这一章主要是市场化的东西，需要通过市场化的运作方式来实现。
第五章是保障和监督管理制度，重在完善配套政策，为补偿机制实施保驾护航。比如，我们建立生态保护补偿统计体系。如果没有统计，这个产品到底有多大量、它的价值在哪，价格怎么定，都可能出现问题，需要我们提供技术支撑。另外，还要构建绿色金融体系。我们知道，离开金融的经济是不存在的，金融贯穿方方面面，生态环境保护也离不开绿色金融，还要建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系，为补偿机制市场化提供标准规范。同时，《条例》也明确了补偿行为的违法情形和法律责任，为补偿机制实施提供法治保障。
第六章是规定了《条例》的施行时间。刚才我也介绍了，《条例》于今年6月1日起实施。
答记者问
央广网记者：我国生态保护补偿机制从20世纪初起步，经过多年的探索和实践，此次出台《条例》对于完善和健全生态保护机制有哪些作用和贡献?
国家发展改革委党组成员 郭兰峰：正如刚才您说的，生态保护补偿工作已经走过了二十多个年头，今天总算出台了《生态保护补偿条例》，这是一个突破性的进展，标志着我们过去的一些工作经验、好的做法上升到法律法规层面，也就是说，生态保护补偿机制这项工作已经进入了法治化的新阶段。
第一，有利于推动保护改善生态环境。多少年来，按照党中央、国务院决策部署，相关部门密集出台了一系列生态保护补偿政策措施。这些政策都是引导性的，应该讲起到了很多作用，但是效力没有《条例》强。制定这个《条例》，就是要把这些制度稳定下来，你再不做就违法了，过去不做，顶多是工作层面的批评，很多地方工作量投入有多大，主要是看政策力度的大小。政策会随着形势的变化而变化，《条例》是比较稳定的，这能够让参与生态保护主体的预期稳定下来。
第二，有利于推进区域之间合作。我们知道，区域间合作说起来容易、做起来很难。特别是在利益发生冲突和矛盾时，区域合作很难形成。虽然知道大家一起做的话效率会很高，但是由于各种原因，各自按照自己的方式去做，效率就低。《条例》探索形成了“成本共担、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。我们也希望流域涉及到的地方政府由“行政区域自治”进入“协商合作共治”，也就是说大家在治理流域的时候，不要各自去治理这条河、这条湖，因为可能这里治理标准很高，那里的治理标准很低，合在一起，治理的效果还是没有达到。还比如，如果我在上游，我这边不治理，你那边拼命治理，还是会出问题。出台《条例》有利于提升各地区的主体功能，相当于在区域合作方面开了个头，将来还会促进经济、社会公共服务等其他方面的合作。
第三，有利于推动生态保护主体的正向激励。《条例》完善和健全对重点区域和保护主体的长效补偿机制，坚持正向激励为主，支持相关主体更好地履行维护生态安全和改善生态质量的义务。
循大道、至万里。制定好《生态保护补偿工作条例》是一个顶层设计，但是要真正把它落实下来，还需要我们各个方面齐心协力。
下一步，我们将把《条例》作为一个新的起点，会同有关部门全力以赴推动相关工作落实落地。
新京报记者：生态保护补偿是一项复杂的系统工程，涉及到各类不同主体、部门和区域，能否简要介绍一下我国各领域生态保护补偿的投入情况，《条例》的出台将会带来哪些新的变化?
国家发展改革委振兴司负责人 王心同：近年来，我国政府通过多种方式，加大对生态保护主体、生态保护重点地区的支持力度，补偿资金规模是逐年增长的。《条例》的出台，从立法层面进一步明确了中央和地方政府的投入责任，提出了引导社会主体参与的方式。
在稳定中央财政投入方面，中央财政实施分类补偿，是现阶段生态保护补偿最主要的资金来源。为了巩固和拓展已有成果，《条例》在现有的分类补偿方式基础上，明确国家加大补偿资金投入力度，逐步扩大补偿实施范围，合理提高补偿标准，这将有利保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘。这一基本盘就是让生态保护主体吃下“定心丸”。
在鼓励地方政府加大投入方面，一些地方政府在实践中结合当地实际做出了积极探索，形成了生态保护补偿的重要补充。《条例》一方面明确了有关地方人民政府可以结合本地区实际，建立分类补偿机制，加大生态保护投入力度。另一方面也为不同地区之间开展横向生态保护补偿提供法律依据，有利于形成各级政府共同投入、流域上下游共抓保护的格局。这就是说，刚才郭兰峰同志说了，解决这一世界性难题。
在调动社会主体参与积极性方面，《条例》提出了社会主体参与生态保护补偿的多种方式，其中既包括建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，也包括发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制，还包括建立生态保护补偿基金，实行市场化运作等。这充分体现《条例》是对生态保护者利益的保障，能够更好激励人们履行生态保护职责，让社会主体从守护绿水青山中得到实惠，推动生态文明建设走向新的更高水平。就是说，有效动员社会各方面的力量参与生态保护。
中央广播电视总台央视记者：生态保护补偿涉及范围广、领域多。请问，如何统筹各方面力量推动相关工作?
国家发展改革委党组成员 郭兰峰:这个我来回答。正如您所说的，生态保护补偿工作涉及部门多、省市多、利益主体多，这项工作很复杂。如果不做好统筹工作，生态保护补偿会很难落实下去。2016年，我们成立了生态保护补偿工作部际联席会议制度，这是经国务院同意设立的，由发改委和财政部牵头。很多涉及部门间、省市间的利益，双方达不成一致的时候，都可以通过部际联席会议来协调解决。当然，这个部际联席会议制度一定要务实管用，真正解决这些跨区域、跨部门的问题，这项工作从2016年起持续开展。《条例》出台后，我们要更加发挥好部际联席会议制度作用，使各部门、各地区反映的问题能够在更高层面上协调解决。同时，我们也会主动通过调查，研究如何更好地解决涉及不同部门、不同省市间的这些问题。
同时，在补偿工作过程中，大家一看到补偿，就会联想到给多少钱的问题，实际上有些时候补偿的范围可能更广。举一个例子，如生态环境的受益方，也不一定非要拿多少钱给它，我们可以在一定范围建一个产业园，发展一些低碳的、低排放的、污染小的绿色产业。通过大家一块儿共建这些产业，使保护生态的地方有财政税收，老百姓有就业能够拿到工资，这不是皆大欢喜么。所以说，不一定完全是我们每年给你们转移支付多少钱。这个方法虽然比较直接，但有很多时候，生态产品价值很大，很难真正能把它的价值转化为价格。比如说，这一吨水是有市场价格，你按照一吨水的市场价格去补偿，可能就有问题;像空气，它是流动的，我这个地区为整个区域的空气质量改善作出了贡献，到底应该补偿多少?很难界定。与其这样，我们不如通过产业发展实现共同富裕。下一步，我们要在这方面多下点功夫。我相信，只要保护生态的人、保护生态的单位或者企业、保护生态的区域能够获利，他就会有积极性，否则我这么穷，没有发展起来，我就没有这个动力。所以，这些工作更多的是要综合、要统筹，要多在这方面下功夫，否则还是落实不下去。
浙江日报潮新闻记者：《条例》将于6月1日起正式施行。请问，接下来在落实《条例》方面将有哪些具体举措?
国家发展改革委党组成员 郭兰峰:应该讲，《条例》出台不是终点，而是一个起点，对我们接下来的工作要求更严、更高。当然，我们也深知这项工作推进起来的难度很大，因为涉及各方利益，但是我们有信心做好《条例》的落实工作。
第一，投入要继续加大。因为我们目前所处的生态环境状况总体较为脆弱、发展仍不平衡。对于一些存量的投入，我们要根据补偿工作实际和考核情况，适时、适度提高补助标准，激励地方用好补偿政策，提高补偿资金使用效益。建立这样一种正向激励机制，如果财政资金用得好，再适当提高。在增量上还要增加。刚才财政部的同志也介绍了，对一些生态功能重要区域的支持力度还要加大。我们在调研过程中发现，多少年积累下来的生态环境问题，有的是自然造成的，有的可能是发展过程中忽视了。当然这些问题不是一下子就能解决的。我们在实践中要加快速度，也要加大投入，特别是目前建立以国家公园为主体的自然保护地体系补偿机制还要加大投入。
第二，落实机制。大家看到，《条例》里有很多规定，但真正落实下去，还需要进一步细化，还要在实践中不断创新。比如一些重大问题，《条例》可能只指出了一个方向，在工作中要研究提出解决问题的具体办法。同时，我们也要建立一个上下联动、左右协同的应用机制。比如说，长江涉及到11个省，黄河涉及到9个省，共同推进工作很难，需要建立一种机制，让大家能够坐在一起商量，怎么一起去保护。当然，一级支流、二级支流也存在类似的问题，如果一级支流、二级支流没有得到有效保护，长江、黄河干流的生态环境质量也很难得到保障。我们实际要做更多的工作，推动大家签订一些协议，找出一些突破口，推动工作往前开展。
第三，创新补偿模式。刚才我已经说了，改变资金补偿的单一模式，根据每个地方的不同诉求和经济社会发展中面临的关键问题，通过对口协作、对口支援、产业转移、人才培训、共建产业园等多种方式，来帮助他们获得最大的收益。收益大小，有时候不是用钱来衡量的，也不能通过简单地给钱给物方式来实现。我们利用生态补偿机制，使区域之间的发展更加协调，共同推进绿色发展转型升级。同时，也可以在工作中研究市场化运作的生态保护基金，让社会上很多有识之士能够在生态保护上作些贡献。当然，我们希望财政可以增加点杠杆效应和乘数效应，把全社会的力量结合在一起，更好地促进生态环境的改善。
中国新闻社记者：据了解，其他国家也开展了如湿地银行等生态保护补偿领域的实践探索。同国际相比，我国的生态保护补偿有什么样的特点?
国家发展改革委振兴司负责人 王心同：在我们长期的生态环境保护建设过程中，在我们《条例》的起草过程中，对国际上的情况进行了认真研究。从国际上看，多个国家在森林、湿地、流域等特定领域开展了各具特色的实践探索，有很多有益的经验，目前国际上开展的生态保护补偿都是小尺度的，内容较为单一，主体比较明确，大多属于一事一议，生态保护补偿综合性立法工作是没有先例的。总的看来，我国生态保护补偿主要有以下特点：
从补偿原则上讲，我们是坚持量力而行，符合国情，牢牢把握社会主义初级阶段这个基本的国情，牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际，对生态保护补偿有序实施提出科学合理的安排，既不落后于时代，也不脱离实际、超越阶段。我们总结《条例》有鲜明的中国特色和时代特征。
从补偿主体上看，我们坚持政府主导、社会参与。明确中央和地方各级政府在生态保护补偿机制建设、资金投入和市场培育等方面的责任，同时注重引导个人、企业等社会主体积极参与生态保护补偿，有效发挥市场机制的作用。
从补偿方式上讲，我们坚持统筹协同、合力推进，着眼于生态系统各自的特点，着眼于不同区域的生态特色，搭建了以财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿为主要框架的生态保护补偿制度体系，做好各类型、各层级补偿政策的有机衔接，提高整体效益。
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